Hace un cuarto de siglo, Carina Miller escribió un libro de lectura imprescindible para internacionalistas, diplomáticos e interesados en la política exterior argentina. En Influencia sin poder (Nuevohacer-GEL, 2000), la autora señala que los Estados medianos pueden ejercer su influjo en el sistema internacional, a pesar de no contar con una cuantiosa disposición de atributos de poder. Para ello, deben aprovechar los recursos que los foros internacionales les ofrecen para aumentar su impacto más allá de lo que cabría esperar dado su limitado peso económico o militar.
Según Miller, la estrategia para ejercer esta influencia consiste en recurrir a los foros multilaterales a los fines de desarrollar estándares normativos y obtener pronunciamientos consistentes con los intereses propios. Para lograr este cometido, Estados como la Argentina deberían forjar alianzas con naciones de similar porte, donde el éxito depende de la convergencia de intereses más que del poder individual de los miembros. Además, deberían procurar explotar la norma de igualdad soberana que rige las votaciones en dichos foros; desplegar la facultad de negar el consenso para forzar ciertos debates; y demostrar capacidad para influir, a través de la diplomacia, en las etapas preliminares del proceso de toma de decisiones.
Resulta una obviedad que nada de esto está realizando la actual conducción de la política exterior.
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Alineados como nunca. Una buena medida del nivel de “occidentalización dogmática” que orienta al gobierno argentino puede ponderarse a partir de una revisión del “Report to Congress on Voting Practices in the United Nations for 2024”, documento publicado por el Departamento de Estado de los Estados Unidos el pasado 11 de julio. Allí, la Cancillería estadounidense presenta un análisis detallado de las prácticas de votación de los miembros de la ONU tanto en el Consejo de Seguridad (CSNU) como en la Asamblea General (AGNU).
El objetivo del reporte es medir la coincidencia de los Estados miembros con el registro de voto de los Estados Unidos en las resoluciones contenciosas (es decir, las que no son adoptadas por consenso). El documento desglosa los resultados, entre otras categorías, por “votaciones en el CSNU”, “votaciones generales en la AGNU”, “votaciones importantes en la AGNU”, “votaciones por región” y votaciones específicas sobre Israel y Ucrania.
Las “votaciones generales en la AGNU” refieren al total de votaciones nominales registradas en el plenario de la asamblea general que fueron controvertidas (es decir, resoluciones que requirieron voto en lugar de ser adoptadas por consenso). Por su parte, las “votaciones importantes en la AGNU” constituyen un subconjunto más limitado de votos seleccionados por el Departamento de Estado, específicamente en aquellos temas que afectaron directamente los intereses estratégicos de Washington y sobre los cuales se ejerció un extenso lobby.
Buenos Aires demostró un nivel de coincidencia excepcionalmente alto con los votos estadounidenses en la AGNU (82%). Este grado de subordinación colocó a la Argentina como el segundo país con mayor coincidencia de voto con los Estados Unidos, solo superado por Israel (89%). Es importante destacar que el promedio de coincidencia de voto entre Washington y los otros 192 países fue del 46%. Por otra parte, la coincidencia en las “votaciones importantes” supera todo lo conocido: el 97%, un guarismo que ni el más optimista de los latinoamericanistas del Departamento de Estado se hubiera atrevido a pronosticar.
Paralelamente, en las resoluciones relacionadas con Ucrania que requirieron votación en 2024, la Argentina mostró una coincidencia con Washington del 100%; y del 83% en las vinculadas a Israel.
Dos datos comparativos (uno sincrónico y otro diacrónico) terminan de dimensionar el plegamiento sin precedentes de la Argentina. El primero surge de comparar con El Salvador de Bukele, principal aliado de Trump en Centroamérica. En contraste con el gobierno de Milei, El Salvador registró un nivel de coincidencia mucho menor, alcanzando el 38% en la votación general (contra el 82% de la Argentina). La disparidad también es notable en las votaciones sobre “acciones importantes” para los Estados Unidos, donde El Salvador obtuvo un 47% de coincidencia (contra el 97% de la Argentina).
Por otro lado, si nos remitimos al momento histórico que la memoria colectiva identifica como de mayor alineamiento a Washington (las “relaciones carnales” de Carlos Menem durante la década de 1990), y tomamos el pico de coincidencias en la ONU correspondiente al año 1995, se puede observar que la subordinación de Milei es muy superior, aun cuando el contexto –muy diferente al actual de creciente rivalidad sistémica entre Washington y Beijing– era claramente unipolar y el mundo en pleno se sumía a las directrices del ganador de la Guerra Fría. En aquel momento de gran sintonía, la coincidencia en las votaciones generales fue del 68% y del 80% en las votaciones cruciales para Washington.
De Russell a Cox. El pasado 16 de septiembre, el profesor Roberto Russell brindó una conferencia magistral en el marco de su designación como profesor emérito en la Universidad Torcuato Di Tella. En su brillante exposición, titulada “Lógicas alternativas de orden internacional: la necesidad de un nuevo pluralismo”, el académico argentino hizo una caracterización del orden mundial actual, en donde enfatizó algunos rasgos tales como: i) asistimos a un “orden no hegemónico” y a una “época pos-Occidental”; ii) si algo parecido a un “orden liberal internacional” existió alguna vez, habría que limitarlo a la década que se extiende entre 1991 (fin de la Guerra Fría) y 2001 (atentados terroristas en los Estados Unidos y viraje de la estrategia estadounidense de contención/disuasión a la de primacía o neoimperial); iii) seguimos inmersos en un orden de características similares al establecido en 1945, que es un híbrido que recoge elementos liberales y westfalianos, y que no es únicamente occidental; y iv) el multilateralismo no murió, aunque sin dudas los Estados-nación deberán delinear estrategias para repensarlo y ofrecerle nuevos bríos.
Esta descripción de Russell alude a cuestiones que resultan fundamentales para el planteo de este artículo. En particular, una idea que es clave para, en los términos de Carina Miller, “ejercer influencia sin poder”.
No hay destino para un país mediano como la Argentina en el actual “orden no hegemónico” si no se logra revitalizar sus estrategias de relacionamiento con los entramados institucionales multilaterales (o aun forjando nuevos dispositivos minilaterales). Y frente al pesimismo dominante en el terreno del análisis político internacional –que cree estar presenciando la aceleración del fin de un supuesto orden liberal agonizante y la transición hacia una multipolaridad inestable–, Russell ofreció una luz de esperanza, al identificar la pervivencia del orden híbrido liberal-westfaliano creado en 1945 (un orden diseñado por los Estados Unidos y Europa, por supuesto, pero también por actores no liberales como la Unión Soviética).
La aguda mirada de Russell tiene sus puntos de intersección con un formidable texto del neogramsciano Robert W. Cox. Se trata de “Beyond the Empire and Terror” (2004), en donde el teórico canadiense identifica tres configuraciones de poder en pugna a principios del siglo XXI: el “imperio” liderado por los Estados Unidos, caracterizado por su penetración económica y militar transnacional; el persistente sistema interestatal de Westfalia, que defiende la soberanía y el multilateralismo a través de la ONU; y la red descentralizada de la “sociedad civil global”, que actúa como contrapeso a las otras dos estructuras.
En la mirada de Cox, el sistema interestatal westfaliano constituye la segunda configuración de poder, que resiste al “imperio” y coexiste con él. A pesar de que la soberanía estatal se ha debilitado, el sistema westfaliano y su arquitectura institucional continúan siendo una estructura perdurable y resistente. La particularidad de esta configuración radica en que los Estados westfalianos mantienen una soberanía dual: una relativa autonomía en la sociedad de naciones (soberanía externa) y la autoridad dentro de su propio territorio (soberanía interna). Estos aspectos actúan como una defensa esencial contra la proyección del poder imperial. Los principios organizadores de este orden westfaliano son el pluralismo y la búsqueda de consenso; y su confrontación con el “imperio” se lleva a cabo mediante la defensa del sistema interestatal y sus creaciones, como el derecho internacional y la ONU, buscando sostener un mundo plural de culturas y civilizaciones coexistentes.
Westfalia es el camino. Mientras la Argentina acentúa su proceso de declinación internacional –situación en la que convergen factores de la economía política internacional previos a Milei y situaciones explicables a partir del experimento libertario–, el gobierno de La Libertad Avanza (LLA) profundiza su alineamiento con los Estados Unidos, rompe con principios históricos de la política exterior argentina y debilita su servicio diplomático profesional.
Para ponerlo en los términos conceptuales de este artículo, hace todo lo contrario de lo que prescriben los expertos: no busca ejercer “influencia sin poder” (Miller); no procura fortalecer sino que debilita el sistema interestatal westfaliano (Cox), y no delinea novedosas estrategias ni multi ni minilaterales para ganar márgenes de incidencia en el “orden no hegemónico” pos-Occidental e híbrido “liberal-westfaliano” que pervive desde 1945, y que trascendió al orden liberal internacional que sucumbió en 2001 (Russell).
En definitiva, el recurso a las arquitecturas institucionales es fundamental porque es el único medio con que cuentan los Estados medianos para la restricción de poder y la expansión de su autonomía. Para un Estado que forma parte de una región afectada por la tendencia expansiva de los Estados Unidos, la clave estratégica gira en torno al robustecimiento del sistema interestatal westfaliano. El respeto por el derecho y las instituciones internacionales, en tanto creaciones de este sistema, constituye la principal línea de acción para preservar espacios decisorios y garantizar influencia contra las formas abusivas del poder.
Desde luego, retomar una senda de política exterior como la sugerida será el principal desafío del sucesor de Javier Milei.
*Doctor en Ciencias Sociales (UBA) y profesor de Relaciones Internacionales (UBA-Unsam-UNQ-UTDT).
