Pocas semanas atrás y ante el reclamo del gobierno de Montevideo, se instaló en la agenda la distribución de recursos nacionales hacia los gobiernos locales. Como es casi “natural”, todos sienten que se los está perjudicando; en la próxima entrega veremos las cifras concretas y los criterios adoptados para su distribución. Más allá de la historia de la actual distribución y cómo debería cambiarse, es bueno repasar las formas en que las transferencias se realizan en todas partes del mundo, y lo que la literatura muestra como la mejor y peor manera de hacerlas. Una vez más, lo que predice el razonamiento teórico lógico de libros de texto, se confirma por los estudios de campo.
La naturaleza de la organización de los países también determina la “intensidad” de las transferencias, no es lo mismo un país Federal, donde cada Estado (Provincia) tiene mayor independencia que uno unitario, donde de por sí el Gobierno Central directamente asume ciertas funciones.
Algo está claro, bajo cualquier forma de gobierno, las transferencias existen, tienen un objetivo y hay maneras de hacerlo mejor o peor.
Propósito
Usualmente el objetivo de las transferencias desde los gobiernos centrales (gobierno federal en países con esa organización) suele ser contribuir al desarrollo de zonas alejadas, brindando oportunidades de desarrollo a sus habitantes, de manera de evitar la migración hacia las metrópolis. Otro motivo es político, en especial mantener territorio para explotar y fronteras bajo su jurisdicción. Dado lo anterior, los criterios generales deben respetar la lógica de, proporcionalmente, transferir mayores recursos a los lugares donde el ingreso es menor y las necesidades insatisfechas son mayores. Naturalmente que los indicadores son per cápita y, entonces, la cantidad de habitantes juega en proporción directa y no inversa como los otros dos indicadores.
Foto: Leonardo Mainé
Los fondos deben, de alguna manera, buscar disminuir diferencias en el desarrollo de las regiones e individuos, igualando oportunidades. Entonces, transferencias para educación y salud suelen ser muy relevantes, pero también pero también lo son los dedicados a la infraestructura que mejoran las condiciones de la producción y reducen costos, en especial de energía y de transporte hacia puertos, aeropuertos y centros urbanos.
Naturalmente que hay también cuestiones prácticas, en ocasiones es más eficiente, reducción de costos mediante, centralizar la recaudación y luego distribuirla según el origen de la misma. Esta forma de recaudar es muchas veces “la preferida” por los gobernantes locales, porque evitan “el costo político” del impuesto, -el que cobra es otro- y la población cree que es el gobierno central quien la está gravando.
Formas
Básicamente hay tres formas de otorgar las partidas de transferencias; i) dinero que va sin condicionamiento directo a la caja de quien lo recibe. Le podríamos llamar, “dinero desde un helicóptero”, por el cual no hay que explicar nada y su utilización está en la discrecionalidad del gobierno local, su ejecutivo y legislativo; ii) partidas con un propósito especial, básicamente se conviene entre las partes su uso, donde el gobierno central también determina prioridades, por ejemplo, financiar la educación y la salud, construir o mejoras determinada caminería rural o rutas departamentales (estaduales), que faciliten el transporte reduciendo su costo y los de producción, programas de agua y saneamiento, o la mejora de la infraestructura física en las propias ciudades, en general alejadas de los grandes centros y poco pobladas; iii) el llamado “matching – grant” que implica que el dinero sólo se concede contra un resultado acordado de un programa. A vía de ejemplo, se puede pensar en programas de complementación educativa y tutorías, donde el gobierno local lo lleva adelante y solo recibe los fondos si los resultados obtenidos mejoran sobre una línea de base. También se puede convenir programas de desburocratización, simplificación regulatoria, racionalización de personal, etc., donde, en especial en éstos últimos, el dinero sirva para el pago de las compensaciones al personal.
Los estudios corroboran que los matching grants son los de mejor relación costo – beneficio, en tanto los de propósito especial, cuando de infraestructura se trata, suelen ser razonables, porque combinan las necesidades de las políticas nacionales, con las locales y regionales, al tiempo que mejora y alinea los incentivos de las distintas partes involucradas. Naturalmente que la mera transferencia sin condiciones tiene los mismos problemas de asignación que los usuales en el gobierno central, donde se prioriza el gasto corriente en salarios y funcionamiento, dejando de lado las inversiones y el mantenimiento, tan importante como las inversiones.
Foto: Estefania Leal
Nuestra realidad
Uruguay es un país no tan chico como se piensa, pero sí muy poco poblado y, por tanto, el costo fijo de tener servicios separados en cada lugar suele resultar demasiado pesado. La consecuencia de la anterior es precisamente que los gobiernos subnacionales no tienen suficiente base tributaria para recaudar y, entre otras consecuencias, tampoco tienen el dinero para contratar especialistas en ciertas áreas que mejoren su gestión. Quizás sea ésta la razón fundamental para que el gobierno central históricamente provea, de manera centralizada, servicios cuya descentralización resultaría en un mejor producto final. Un caso típico es la educación, en especial desde el segundo ciclo de secundaria y UTU. La educación es un bien público local o regional, pero que jamás puede ser nacional.
En la próxima entrega, veremos los números en concreto y los cambios que podrían darse a partir de las cifras poblacionales del último censo.
